Financiamento climático. (Foto: Reprodução/Magnific)
Ruy Marcelo Alencar de Mendonça*
O financiamento climático no Brasil enfrenta um problema que não se resume à escassez de recursos. Estudos e análises do Inesc e do Observatório do Clima vêm chamando a atenção para obstáculos fiscais, orçamentários e institucionais que dificultam a utilização dos recursos disponíveis e seu acesso pelos entes federativos e territórios mais vulneráveis. O contingenciamento de recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente e a reduzida participação do financiamento não reembolsável no Fundo Clima ilustram o descompasso entre disponibilidade financeira e efetividade das políticas públicas.
Esse diagnóstico suscita uma questão jurídica fundamental: em que medida as regras de gestão fiscal e orçamentária podem restringir a execução de recursos necessários ao cumprimento dos deveres constitucionais de proteção ambiental e climática?
A responsabilidade fiscal é indispensável à sustentabilidade das contas públicas, mas não constitui um fim em si mesma. As regras financeiras e orçamentárias devem ser interpretadas e aplicadas em conformidade com os objetivos constitucionais do Estado, entre os quais se encontra a proteção dos direitos fundamentais.
A Constituição não trata a proteção ambiental como escolha facultativa dos governantes. Seu artigo 225 estabelece deveres positivos que, à luz do conhecimento científico, abrangem tanto a mitigação das mudanças climáticas quanto a adaptação aos seus efeitos. Embora os governos disponham de margem de discricionariedade para definir os meios de atuação e distribuir recursos, não podem exercê-la de modo a deixar a população sem proteção suficiente.
É sob essa perspectiva que se examinam as consequências jurídicas do dever constitucional de proteção climática para a programação e execução orçamentária, o contingenciamento de despesas, a gestão dos fundos ambientais e a organização do financiamento da mitigação e da adaptação.
A dimensão financeira do dever constitucional de proteção climática
O dever constitucional de proteção ambiental e climática possui uma dimensão financeira frequentemente negligenciada. Não basta instituir políticas públicas ou criar fundos destinados ao seu financiamento. É necessário assegurar que os recursos disponíveis sejam incorporados ao planejamento, recebam programação orçamentária compatível com suas finalidades e possam ser efetivamente aplicados.
Os fundos ambientais constituem instrumentos legais de financiamento de obrigações constitucionais de proteção. Sua existência pressupõe a destinação de recursos a finalidades públicas determinadas, não se justificando que disponibilidades financeiras vinculadas permaneçam sistematicamente imobilizadas por ausência de programação orçamentária ou por restrições fiscais incompatíveis com esses deveres.
Sustento, portanto, que a dimensão financeira do dever constitucional de proteção suficiente impõe a programação orçamentária dos recursos dos fundos ambientais e veda tanto a omissão injustificada de sua inclusão no orçamento quanto o contingenciamento de despesas que inviabilize o cumprimento de suas finalidades constitucionais e legais.
Essa compreensão exige interpretar o artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal em conformidade com o artigo 225 da Constituição. Seu § 2º ressalva da limitação de empenho e movimentação financeira as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente público. Essa proteção deve alcançar as despesas necessárias ao cumprimento dos deveres constitucionais de proteção ambiental e climática, inclusive quando custeadas por fundos ambientais.
O STF, no julgamento da ADPF 708, reconheceu a obrigatoriedade de funcionamento e destinação dos recursos do Fundo Clima, afastando seu contingenciamento. O precedente oferece respaldo à compreensão de que a proteção ambiental constitucionalmente exigida possui consequências vinculantes sobre a gestão financeira e orçamentária, embora não resolva, por si, todas as hipóteses de despesas financiadas por outras fontes.
Isso não significa que todos os ativos financeiros possam ser imediatamente convertidos em despesas, independentemente de sua natureza e das regras aplicáveis. Significa que a Administração deve organizar sua programação e execução de modo a assegurar a utilização juridicamente possível dos recursos, sem frustrar as finalidades que justificaram sua vinculação.
Despesas discricionárias, mas de realização constitucionalmente obrigatória
Independentemente de ser custeada por recursos do Fundo Clima, de outros fundos ambientais ou por dotações orçamentárias de fontes diversas, a despesa formalmente classificada como discricionária assume caráter de realização obrigatória e se torna insuscetível de contingenciamento quando demonstrada sua indispensabilidade ao cumprimento do dever constitucional de proteção ambiental e climática.
Nessa hipótese, a discricionariedade administrativa subsiste quanto à escolha dos meios de atuação, mas não autoriza a frustração da execução orçamentária indispensável à proteção constitucionalmente exigida.
A implantação de sistemas de alerta, o combate a incêndios florestais e a proteção de comunidades ameaçadas por eventos extremos, por exemplo, admitem escolhas administrativas quanto aos meios e prioridades. Entretanto, uma vez demonstrada a indispensabilidade dessas medidas para assegurar proteção suficiente, sua execução não pode ser frustrada ao final do exercício financeiro sob o argumento de que se trata de despesa discricionária.
Em direito financeiro, impõe-se distinguir as despesas propriamente discricionárias daquelas que, embora conservem essa classificação orçamentária, financiam atividades constitucionalmente exigíveis. Estas configuram uma categoria especial de despesas discricionárias de realização constitucionalmente obrigatória.
Essa categoria não confere imunidade irrestrita a qualquer despesa ambiental. Sua identificação exige juízo técnico e jurídico fundamentado sobre a obrigação constitucional, a indispensabilidade da medida, a gravidade dos riscos e as consequências concretas de sua não execução, inclusive diante da concorrência entre políticas destinadas à realização de outros direitos fundamentais. Essa qualificação está sujeita ao controle administrativo, externo e judicial.
A interpretação conforme do artigo 9º, § 2º, da LRF permite sustentar a proteção dessas despesas contra contingenciamentos que comprometam o cumprimento das obrigações constitucionais, ainda que permaneçam formalmente discricionárias. Isso não implica sua exclusão automática dos limites gerais de crescimento da despesa pública, sujeita a requisitos próprios do regime fiscal aplicável.
Fundos ambientais: rastreabilidade e gestão financeira dos recursos
A efetividade da proteção constitucional dos fundos ambientais exige instrumentos capazes de identificar a origem, a natureza e a destinação dos recursos.
Um sistema de etiquetagem orçamentária e rastreabilidade financeira das receitas, disponibilidades, rendimentos, retornos de operações e despesas permitiria identificar o regime jurídico aplicável a cada parcela dos ativos dos fundos ambientais.
No Fundo Clima, uma matriz pública de fontes e aplicações possibilitaria distinguir recursos provenientes de doações, dotações orçamentárias, retornos de financiamentos e outras receitas, verificando quais disponibilidades podem ser mobilizadas para suas finalidades legais.
A rastreabilidade não transforma automaticamente ativos financeiros em dotações orçamentárias nem cria exceções fiscais. Permite, contudo, identificar recursos mobilizáveis, conferir transparência à programação e execução financeira e demonstrar a incidência de regimes jurídicos específicos, inclusive quanto à proteção contra contingenciamentos e às hipóteses legais de exclusão de limites fiscais.
Esse mecanismo também favorece o planejamento plurianual, a avaliação da suficiência dos recursos e sua distribuição entre mitigação e adaptação climática.
A qualificação constitucional da despesa e a identificação do regime jurídico dos recursos constituem operações distintas e complementares: a primeira determina a exigibilidade de sua realização e a proteção correspondente contra o contingenciamento; a segunda permite identificar as fontes de financiamento e aplicar corretamente as regras fiscais incidentes.
Adaptação climática: insuficiência do financiamento e dever de organização financeira
O financiamento da adaptação climática enfrenta um problema que ultrapassa a escassez de recursos: a insuficiência de mecanismos de planejamento e gestão financeira capazes de transformar disponibilidades existentes em proteção efetiva.
Mitigação e adaptação constituem eixos estruturais e complementares da política climática. A primeira busca reduzir as emissões de gases de efeito estufa; a segunda procura diminuir vulnerabilidades e proteger populações e territórios dos efeitos das mudanças climáticas. A insuficiência persistente de qualquer desses eixos pode revelar falha estrutural da política pública e, quando associada a violações generalizadas de direitos fundamentais e a omissões institucionais sistemáticas, contribuir para a caracterização de um estado de coisas inconstitucional. O Plano Clima 2024–2035 contempla ambos os eixos.
As operações do Fundo Clima concentram-se em instrumentos reembolsáveis, especialmente financiamentos realizados por intermédio do BNDES. Embora importantes para a transição econômica, esses instrumentos não substituem aportes públicos não reembolsáveis destinados a investimentos estruturais de prevenção de desastres e adaptação dos territórios, especialmente em benefício das populações mais vulneráveis.
Um modelo de financiamento climático predominantemente dependente da capacidade de endividamento dos beneficiários pode reproduzir desigualdades territoriais justamente onde os deveres de proteção são mais intensos.
A Constituição não impõe distribuição igualitária dos recursos entre mitigação e adaptação, mas exige prioridades justificáveis diante dos riscos, das vulnerabilidades e das necessidades concretas de proteção, à luz do conhecimento científico.
Estados e municípios expostos à intensificação de eventos extremos frequentemente carecem de capacidade financeira e técnica para desenvolver projetos estruturais financiáveis mediante empréstimos. Justamente onde os riscos são maiores, podem ser mais severas as barreiras de acesso aos recursos.
Isso impõe examinar se o planejamento financeiro do Fundo Clima, sua programação orçamentária e a distribuição de seus ativos correspondem às necessidades de proteção identificadas no Plano Clima e nos planos territoriais de adaptação.
A existência de ativos financeiros não significa disponibilidade orçamentária imediata. Entretanto, quando recursos potencialmente mobilizáveis deixam de financiar medidas indispensáveis por deficiências de planejamento, programação ou organização institucional, pode estar configurada uma omissão estrutural constitucionalmente relevante.
A experiência do Sistema Único de Saúde oferece referência para o aperfeiçoamento dessa governança. Sem reproduzir mecanicamente seu modelo, o financiamento climático pode incorporar planejamento integrado, responsabilidades federativas definidas, critérios distributivos, transferências intergovernamentais e mecanismos permanentes de avaliação.
É necessário estruturar uma carteira de projetos e programas de adaptação, com apoio técnico e financeiro aos entes subnacionais, priorizando vulnerabilidade territorial, exposição aos riscos e insuficiência de capacidade fiscal. A União deve exercer papel coordenador e financiador, assegurando que a proteção climática não dependa exclusivamente da capacidade de endividamento dos estados e municípios ou de sua iniciativa diante de desastres cujos efeitos sejam previsíveis e mitigáveis.
Proteção insuficiente e controle constitucional
A insuficiência de recursos não configura automaticamente violação constitucional, diante da realidade da escassez e de escolhas legítimas entre necessidades concorrentes. Entretanto, quando restrições fiscais ou deficiências estruturais de planejamento e financiamento inviabilizam medidas indispensáveis diante de riscos conhecidos, a omissão pode ultrapassar o campo da discricionariedade administrativa e configurar violação ao dever constitucional de proteção suficiente, passível de controle judicial à luz dos parâmetros estabelecidos pelo STF no Tema 698 da repercussão geral.
A avaliação jurídica deve considerar os riscos identificados, as obrigações estatais, as necessidades de financiamento, os recursos disponíveis, a programação orçamentária, a execução e os resultados alcançados. Trata-se de verificar não apenas quanto se destinou à política climática, mas se os instrumentos financeiros estão organizados e funcionando de maneira compatível com a proteção exigida pela Constituição.
A inadequação estrutural do financiamento poderá, quando demonstrada, fundamentar medidas de litigância climática, como a ação civil pública e, presentes seus requisitos, a arguição de descumprimento de preceito fundamental. O controle judicial pode exigir planejamento, fundamentação e correção de omissões, sem substituir indiscriminadamente as escolhas administrativas.
Os tribunais de contas, por sua vez, podem avaliar a coerência entre riscos climáticos, prioridades orçamentárias, mobilização dos ativos financeiros e efetividade das políticas públicas.
A questão central não é simplesmente quanto o Estado pode gastar com políticas climáticas, mas quanto está constitucionalmente obrigado a assegurar para não deixar a população desprotegida.
Conciliar responsabilidade fiscal e proteção climática não significa flexibilizar as regras orçamentárias em nome da emergência. Significa interpretá-las e aplicá-las em conformidade com os deveres de gasto prioritário e fundamental, constitucionalmente exigíveis.
(*) Procurador de Contas do Estado do Amazonas, mestre e doutorando em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas
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