Orçamento público (Foto: Reprodução/Freepik)

Por Ruy Marcelo

Ao vindicarem a responsabilidade de governos pelo enfrentamento ao colapso climático e social em curso, Noam Chomsky e Vijay Prashad asseveram que “os países não devem ser julgados pelas palavras escritas em suas constituições, mas por seus orçamentos anuais.”

Faz sentido. O pensamento é coerente (em que pese o princípio da supremacia constitucional). Como todo serviço público tem um custo, sem verba, os direitos fundamentais não saem do papel e a Constituição não produz os seus mais nobres efeitos sociais. Mas a arrecadação de receitas – por si só – não basta, pois aplicar o dinheiro do contribuinte, sem critério nem roteiro, pode acabar em abuso, desvio, desperdício ou desfalque.

Para garantia de eficiência no gasto público é crucial tenhamos adequado orçamento público.

O orçamento público deve assegurar o equilíbrio das contas públicas e o controle de despesas, limitando e distribuindo os recursos entre as diversas obrigações públicas essenciais, tais como a oferta de saúde, educação, segurança e promoção de desenvolvimento sustentável.

Não obstante, o que nem sempre se atina é ser o orçamento uma legislação impositiva, consubstanciando a prescrição de todo um planejamento de ações e resultados que vinculam o gestor público.

Com efeito, a maior relevância orçamentária é de ditar à Administração Pública programas, projetos, prioridades de gestão, indicadores e metas de resultados dos quais depende o mais completo atendimento às necessidades públicas e a progressiva realização dos fins estatais.

O caráter impositivo orçamentário encontra-se previsto no § 10 do artigo 165 da Constituição Brasileira, introduzido pela Emenda 100/2019, com a seguinte redação: “a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.”

Nessa função, de programação mandatória, o orçamento é composto de três leis temporárias. A lei do plano plurianual (PPA) arquiteta todo o plano estratégico, por meio de programas, projetos e ações estruturantes, que contêm metas de prestação estatal no horizonte de quatro anos. A seu turno, a lei orçamentária anual (LOA) deve orientar a realização de uma fração (1/4) dos itens do PPA em cada exercício financeiro. A sua vez, a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) é o plano tático que deve assegurar, anualmente, a harmonização entre as previsões do PPA e a LOA a ser aprovada de modo a conferir efetividade àquele primeiro em cada ano financeiro.

Infelizmente, na prática, esse sistema ainda não funciona a contento, por padecerem de grave defeito, muitas vezes, as peças e o ciclo orçamentários.

Há orçamentos inconstitucionais porque trazem disposições alocativas incompatíveis com os comandos e preferências da Constituição; por exemplo, com reserva de grande soma para custear festejos em detrimento de provisão para eliminar a falta de hospitais e de saneamento básico.

Há planos plurianuais PPA que sequer citam o desenvolvimento sustentável e o dever inadiável de transição ecológica como eixo estruturante mesmo nesta quadra de crise climática avassaladora.

Há leis de diretrizes orçamentárias LDO que não enunciam minimamente as prioridades de gestão para o próximo exercício, deixando sem norte a pública gestão.

Há leis orçamentárias anuais LOA sem qualquer aderência ao plano plurianual nem correspondência com as metas físicas e financeiras dos programas estruturantes de médio prazo.

Na execução orçamentária, País afora, são muitos os casos de imensa distância e divórcio entre o que consta planejado e o que é de fato executado, dando sobrevida às críticas de que o orçamento seria apenas uma peça de ficção.

Felizmente, são passíveis de controle tanto os orçamentos públicos assim como os atos administrativos expedidos a título de lhes dar cumprimento.

O controle orçamentário pode ser desde a fase de sua gestação, onde o devido processo legislativo há de ser respeitado. Não pode faltar a fase de  audiência pública para acolher ampla contribuição popular.

No plano abstrato, cabe até ação direta para discutir a compatibilidade entre a lei orçamentária e a Constituição, conforme assentou o STF desde o julgamento da ADI 4048.

No plano concreto, todo orçamento e todo ato de execução orçamentária, quanto à legalidade, economicidade e legitimidade de despesa, podem ser controlados pelas auditorias internas, controladorias, parlamentos e pelos tribunais de contas, a quem, aliás, é dado avaliar o resultado das metas orçamentárias e das correlatas políticas públicas, conforme a Emenda 109/2021 deixa claro.

(*) Ruy Marcelo – Professor de Direito, Mestre em Direito Ambiental pela UEA

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