Congresso. (Foto: Marcos Oliveira/Agência Senado)
Ruy Marcelo
A nova ação proposta pelo partido Rede Sustentabilidade perante o Supremo Tribunal Federal talvez inaugure a discussão mais importante sobre o futuro das emendas parlamentares desde que elas se tornaram impositivas: quem exerce poder decisório sobre a aplicação do dinheiro público também deve responder juridicamente por esse poder?
A ADI nº 7.995 sustenta uma tese ousada, mas coerente com a lógica republicana. Quando um parlamentar escolhe o beneficiário específico de uma emenda, define seu objeto e torna obrigatória sua execução, ele deixa de exercer apenas uma função política abstrata. Passa a participar diretamente da formação da despesa pública, assumindo papel materialmente equivalente ao de quem ordena sua realização.
Até hoje, porém, existe um aparente paradoxo. Ao direcionar a emenda, o parlamentar decide para onde irão os recursos públicos, mas a responsabilidade administrativa, inclusive perante o Tribunal de Contas, permanece concentrada quase exclusivamente nos agentes do Poder Executivo que são encarregados dos atos formais de empenho, liquidação e pagamento. O poder cresce; a responsabilidade, não necessariamente, sob o fundamento de imunidade parlamentar.
Foi justamente essa assimetria que chamou a atenção do ministro Flávio Dino. Ao receber a ação, o relator não proferiu juízo definitivo, mas reconheceu que o tema possui evidente dimensão constitucional e razoabilidade jurídica, razão pela qual determinou sua tramitação conjunta com as demais ações que discutem o regime das emendas parlamentares. Mais importante que isso, identificou um problema institucional que merece reflexão profunda: há um descompasso entre quem decide a destinação dos recursos e quem responde por sua aplicação.
A observação do ministro merece atenção. Segundo a decisão, sem a indicação do parlamentar simplesmente não existe aquela despesa específica. O nexo causal entre a escolha política e a aplicação do dinheiro público é direto. Se assim é, parece natural indagar se essa atuação deve permanecer protegida de qualquer responsabilização própria quando houver favorecimento pessoal, quebra da impessoalidade, desvio de finalidade ou outras ilegalidades.
Talvez a frase escolhida como epígrafe sintetize toda a controvérsia: “não é admissível que haja poder de fiscalização sem correspondente sujeição à fiscalização.” É justamente aí que reside a principal novidade da ação. O debate sobre as emendas parlamentares deixa de gravitar exclusivamente em torno da transparência e da rastreabilidade dos recursos para incorporar aquilo que talvez lhe faltasse desde as sucessivas reformas constitucionais: a garantia republicana de que o exercício do poder de direcionar dinheiro público esteja acompanhado dos deveres de impessoalidade e de responsabilização.
Essa afirmação transcende a discussão sobre emendas parlamentares. Ela reafirma um dos pilares do constitucionalismo moderno: toda ampliação de poder estatal deve ser acompanhada pela ampliação dos mecanismos de controle. A República não admite espaços de poder sem responsabilidade.
É importante esclarecer que ninguém está propondo transformar automaticamente deputados e senadores em ordenadores de despesa na acepção tradicional do direito financeiro. O que se discute é algo mais sofisticado: reconhecer que determinadas decisões parlamentares produzem efeitos jurídicos concretos tão relevantes sobre a destinação dos recursos públicos que talvez exijam deveres próprios de motivação, transparência, impessoalidade e prestação de contas.
Ao final da decisão, o ministro Flávio Dino foi além e determinou que os órgãos envolvidos apresentem ao Supremo uma matriz de responsabilidades para todas as etapas da execução das emendas, inclusive examinando expressamente a eventual responsabilidade do parlamentar que define o destinatário e o objeto da emenda individual.
Se o Supremo vier a afirmar que quem direciona recursos públicos também responde por essa decisão, abrir-se-á uma nova etapa no controle das emendas parlamentares em todo o país. O debate deixará de tratar apenas de transparência para alcançar seu núcleo verdadeiramente republicano: ninguém pode exercer poder sobre o orçamento público sem correspondente dever de impessoalidade e de responsabilidade.
No Amazonas, será uma excelente oportunidade para analisar, à luz desses novos parâmetros constitucionais, se as indicações parlamentares têm observado os princípios da impessoalidade, da transparência, da motivação e da boa administração. Não para prejulgar ninguém ou condenar de todo o regime, mas para fortalecer a cultura republicana da responsabilidade em todos os quadrantes da gestão das finanças públicas.
(*) Procurador de contas integrante do Ministério Público
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